公益诉讼检察听证问题研究 公益诉讼检察听证问题研究作者：郭宗才来源：《中国检察官·司法实务》2021年第08期摘要：现阶段公益诉讼检察听证还存在一些问题，既有检察听证中的共性问题，如听证下面是小编为大家整理的公益诉讼检察听证问题研究 ,供大家参考。
公益诉讼检察听证问题研究
作者：郭宗才
来源：《中国检察官·司法实务》2021年第08期
摘
要：现阶段公益诉讼检察听证还存在一些问题，既有检察听证中的共性问题，如听证员与人民监督员设置重叠，重视听证员意见、轻视当事人意见;也有公益诉讼案件的个性问题，如承办检察官既是听证的参与者又是主持者。为此，建议人民监督员以听证员的身份参与听证、建构调查与决定相分离的听证程序、承办检察官不宜担任听证主持人、应保障听证中当事人的笔录补正权、对于听证笔录的效力应根据笔录所记载内容具体问题具体分析。
关键词：公益诉讼案件
检察听证
特殊性
重构
完善
据最高人民检察院相关通报，2020年全国检察机关公益诉讼案件共听证1816件，将“听证”貫穿于公益诉讼案件全流程，形成了“听证+调查”“听证+磋商”“听证+提起诉讼”“听证+跟进监督”，可以说亮点突出、效果明显。《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《检察听证规定》）于2020年10月颁布实施，为检察机关开展听证工作提供了制度依据，对于进一步规范检察机关听证工作发挥了积极作用。立足司法实践，深入研究《检察听证规定》，发现公益诉讼检察听证工作中还存在一些问题，亟待分析、论证、完善。
一、人民监督员宜以听证员身份参加听证活动
在公益诉讼检察听证中存在听证员与人民监督员重叠设置问题。根据《检察听证规定》第8条的规定，人民检察院可以邀请人民监督员参加听证会，依照有关规定接受人民监督员监督。然而，听证员与人民监督员的职能作用，在检察听证工作中基本一致。
第一，从人员选任看，《检察听证规定》第7条规定，听证员由检察机关以外的社会人士组成;根据《人民监督员选任管理办法》的相关规定，人民监督员也是由检察机关以外的社会人士组成。两者的选任条件基本一致。
第二，从职能行使方式看，《检察听证规定》第15条规定，听证员可以就事实认定、法律适用和案件处理等问题发表意见;《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称《人民监督员规定》）第9条规定，人民监督员可以就案件事实、证据的认定和案件处理发表意见。两者行使职能的方式基本一致。
第三，从效果看，《检察听证规定》第16条规定，听证员的意见是检察机关处理案件的重要参考;《人民监督员规定》第19条规定，检察机关应当认真研究人民监督员的监督意见，未采纳的应当作出解释说明。两者的职能行使效果也基本一致。
为了避免在检察听证中出现听证员与人民监督员的设置叠床架屋，人民监督员以听证员身份参加检察听证活动为宜。为此，建议修改《检察听证规定》第8条，将“人民检察院可以邀请人民监督员参加听证会”修改为“人民检察院可以邀请人民监督员以听证员身份参加听证会”。
二、高度重视当事人的听证意见
在公益诉讼检察听证中存在重视听证员意见、轻视当事人意见问题。《检察听证规定》第16条规定，听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定。然而对于当事人的意见如何处理，《检察听证规定》没有进行相应规定。听取听证员的意见固然重要，但当事人的意见也非常重要。听证员是与案件结果无关的社会人士，而当事人却是与案件处理结果密切相关的主体。检察机关是否采纳当事人的意见，直接影响当事人的切身利益;检察机关如何处置当事人的意见，与案件处理结果息息相关。
对听证员的意见给予高度重视无可厚非，这有利于检察事业的科学发展。但是，在高度重视听证员意见的同时，也要高度重视当事人的意见，毕竟案件的处理与当事人休戚相关。对当事人的意见，检察机关在听证会上能够给予回应的，要一一回应;在听证会上不能回应的，需要进一步调查核实的，在决定书中或者宣布决定时应一一回应，并进行充分的释法说理。
三、调查与决定相分离的听证程序构造
公益诉讼检察听证程序没有体现公益诉讼案件的特殊性。在公益诉讼案件中，检察机关是一方当事人，属于两造之一。其中，在民事公益诉讼中，检察机关是起诉人，亦是原告，而被告是侵权行为人，刑事附带民事公益诉讼亦如此;在行政公益诉讼中，检察机关也是起诉人、原告，被告是失职的行政机关。在公益诉讼案件检察听证阶段，案件尚未起诉到法院，检察机关举行听证的目的之一就是通过听证决定是否向失职的行政机关发出检察建议、决定是否提起公益诉讼。检察机关作为诉讼的一方当事人，听取即将成为诉讼的另一方当事人的意见，从而决定诉讼的进展方向。检察机关在公益诉讼听证阶段，既是诉讼一方，即运动员，又是听证的主持人，也即裁判员。根据《检察听证规定》第15条的规定，民事公益诉讼案件检察听证就是检察机关联合社会人士组成的听证员队伍对侵权行为人进行集体询问，行政公益诉讼案件检察听证就是检察机关联合社会人士组成的听证员队伍对失职的行政机关进行集体询问。这样的听证设置缺乏对抗性，有违听证制度天然具有的兼听各方意见从而公正决定的本意。
行政听证与公益诉讼检察听证有着相似的一面。行政机关在作出行政处罚决定前，通过听证制度听取行政相对人的意见。为了使决策者能够兼听各方意见，《行政处罚法》对听证程序作出较为合理的设计，值得借鉴。《行政处罚法》第64条规定，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。即行政处罚案件中的听证实行调查与决定分离，调查人员与行政相对人形成对抗的两造，决定人员居中裁决。公益诉讼
案件检察听证中，建议公益诉讼案件的调查人员参与听证程序，听证主持人由除案件调查人以外的人员担任，实行调查与决定相分离，从而实现听证所追求的兼听各方意见的基本功能。
四、承办检察官不宜担任听证主持人
公益诉讼检察听证的主持人存在人格混同问题。《检察听证规定》第13条规定，听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。检察长或者业务机构负责人承办案件的，应当担任主持人。该条规定违反了自然公正原则，在公益诉讼案件检察听证中，承办检察官既是听证主持人，又是案件承办人，存在角色混乱、职责不清等问题。
在公益诉讼案件检察听证中，检察机关是可能即将提起诉讼的一方当事人，是公益诉讼的起诉人，是原告。原告的主要任务就是收集、审查证据，并与被告就和解事宜进行协商，能够非诉解决争议的就非诉解决，不能非诉解决的，就适时提起诉讼。由原告组织被告进行听证，如此的程序设计，由于缺乏两造之间的对抗，对于案件事实的查清、争议焦点的辩明意义不大。由此，在公益诉讼案件检察听证中，由承办案件的检察官担任听证主持人明显不合理。
公益诉讼案件检察听证与其他听证一样，应当由三方组成，即争议的双方和居中主持人。一方为准备起诉的案件承办检察官;另一方为即将成为被告的被调查方;听证主持人是中立的第三方，居中听取双方意见。如果由案件承办检察官担任主持人，听证程序的三方架构变为两方结构，主持人与争议一方重叠。建议对公益诉讼案件检察听证的主持人作特别规定，可以由除本案承办检察官以外的检察官担任主持人，也可以由没有承办本案的本部门负责人或者单位负责人担任主持人，还可以由检察机关案管部门的资深检察官担任主持人。
五、听证笔录的补正及效力
（一）听证笔录的补正
在公益诉讼检察听证中，对听证笔录能否补正缺乏应有的规定。《检察听证规定》第18条规定了听证笔录由所有听证会参与人签名或者盖章，但对记录有遗漏或者差错的，未作出相应的补救规定，尤其是当事人自己的陈述意见，可能直接影响案件的走向。《刑事诉讼法》第207条第3款、《民事诉讼法》第147条第2款均明确规定了法庭记录中当事人对自己陈述记录有遗漏或者差错的，有权请求补充和改正。检察听证更应当保障当事人的笔录补正权。建议在《检察听证规定》中增加规定，“听证参会者认为听证笔录对自己的陈述记录有遗漏或者差错的，可以请求补充或者改正”，从而确保听证参与者的合法权益。
（二）听证笔录的效力
在公益诉讼检察听证中，对听证笔录的法律效力也缺乏相应的规定。《检察听证规定》第16条规定，听证员的意见是人民检察院依法处理案件的重要参考。在公益诉讼案件听证后，除了检察机关作出不提起公益诉讼决定外，只要是提起公益訴讼，检察听证笔录必然对后期的诉讼产生影响，比如，对法庭调查产生影响，甚至是对法院判决产生影响。
如果在检察听证后，检察机关向法院提起公益诉讼，听证笔录中涉及的内容既涉及检察听证的程序性内容，也涉及证据等实体内容，需要区分不同情形进行分析。
对于听证笔录所记载的提出证据、质证等听证会程序性内容，因检察听证不能替代法庭审理，故而，检察听证会的程序性记载内容对法庭审理没有影响。
对于客观性证据的记录，诸如物证、书证、鉴定意见等，听证笔录不可能改变其固有的客观性，故而对法庭审理没有影响。
对于证人证言，证人在听证会上作出的证言可能与在法庭上的证言不一致，法庭会对庭审中的证人证言安排质证，并以经过法庭质证的证人证言为准。证人在听证会上的证言记录对法庭审理有影响但不显著。
对于当事人陈述，由于其直接影响当事人的切身利益，相对复杂。如果当事人在听证会上的陈述与在法庭上的陈述一致，对案件没有影响。如果当事人在听证会上作出于己不利的陈述或者对于己不利的事实表示承认，但与在法庭上的陈述不一致的应如何处理？一般而言，当事人在听证会上的自认效力可以延续到法庭审理。除非当事人有证据证明其是在受胁迫或者重大误解的情况下作出的陈述。但有一种例外，即在检察听证过程中，检察机关与当事人就相关事项进行和解磋商，尤其是民事公益诉讼案件，当事人为了能够和解，违背事实作出一些于己不利的陈述，后来没有达成和解，检察机关向法院提起公益诉讼。对此情形，当事人于己不利的陈述内容就不应当延续到法庭审理。可以说，这是当事人附条件作出的于己不利陈述，条件就是达成和解，即检察机关不向法院提起公益诉讼，由于和解没有达成，所附条件不成就，当事人因此作出的于己不利的陈述当然可以反悔。对此类情形，需要法庭调查质证。
由于《检察听证规定》对听证笔录的效力没有明确规定，在实践中，尤其公益诉讼案件向法院提起诉讼后，要针对听证笔录中记载的内容具体问题具体分析，既确保当事人的合法权益，又保障公平正义得到实现。
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